基于新区域主义的我国连片贫困区开发研究

冷志明，雷亿辉

（吉首大学商学院，中国湖南吉首416000）

摘要：文章回顾总结了西方国家从区域主义到新区域主义的发展演化过程，并重点分析了新区域主义的理论观点和政策导向，从新区域主义视角提出了我国连片贫困区开发应实施产业倾斜、拓展新产业空间；推动区域创新网络建设；推进经济发展的制度基础构建；培育区域中心城市。

关键词：连片贫困地区；区域主义；新区域主义

1980年代早期开始，区域被看作“后福特主义”时代经济和社会生活基本单元的观点，逐渐被西方主流社会科学界所承认[1]。欧洲的政治空间（Political space）重构运动引发了区域研究的再次复兴[2]。区域研究在西方经济地理学界迅速复兴，产生了被称为“新区域主义”（newregionalism）的一系列理论和政策导向[3]。与此相伴随，长期致力于区域功能整合、政治灵活性和制度机制创新的新区域主义，已经成为深刻影响西方国家区域规划与开发的主流思想之一。

当前，我国区域矛盾的加剧使得传统体制下形成的区域规划与开发理论面临一些重大问题。如何适应全球化、市场化，促进区域协调发展是新时期我国区域规划与开发理论革新必须解决的关键问题。特别是在我国区域经济发展相对落后的中部和西部地区，集中着18个国家级集中连片贫困地区。这些地区表现为经济发展的不发达性、不协调性和不可持续性。根据“统筹区域协调发展”和“形成合理的区域发展格局”要求，我国连片贫困地区应成为区域协调发展的重点区域。而以国家层面下的区域为特别关注对象的新区域主义，可以为我国连片贫困地区新一轮经济开发与规划提供有益的理论指导。文章旨在运用新区域主义的分析视角，思考如何实现我国连片贫困地区科学开发与自我发展的问题。

1新区域主义的产生

新区域主义是相对于区域主义（regionalism）提出的，大致经历了：20世纪早期的“生态区域主义”（Ecological Regionalism） 阶段；20世纪中后期区域地理、经济发展规划、环境保护以及区域管制的探索阶段；1990年代以来“区域主义”取向的新进展等三个阶段[4- 6]。进入1990年代来，社会学、经济学、政治学有关区域协调发展的研究也很活跃[7]。特别要提出的是，进入1990年代以来，一大批运用“制度主义”视角的成果在西方经济地理学界出现。例如，Storper[8]提出了区域发展中组织与技术学习的“关系资产”（relational assets），Scoff提出了基于地方资产和制度建设的区域发展战略[9]，Morgan等提出了“学习型区域”（Learning region）概念[10]，Cook和Morgan提出了“合作经济（associational economy）的框架，用于解释企业和区域发展以及同技术创新的关系[11]，Maskell等人提出了“地方化能力”（Localizedcapabilities）概念[12]，Matin和Sunley则使用内生区域增长（endogenous regional development）和本土化发展（Indigenous development）的概念，研究构筑区域经济增长的一般机制[13]。总之，这一时期，在重视政府作用的凯恩斯主义和信奉市场至上的自由主义双双重挫之后，西方国家开始寻求“第三条道路”。从区域的整体利益出发，强调区域全面、协调、可持续发展成为西方区域规划的主流思想。这种以生产技术和组织变化为基础，以提高区域竞争力为目标而形成的区域发展理论、方法和政策导向，就是目前西方盛行的“新区域主义”[14]。

2新区域主义的主要理论观点

从新区域主义的产生可了解到：“凯恩斯主义”区域政策对于区域的实际生产力提升帮助相当有限，同时引导产业的发展活动常常会产生反漪效果（Back wash effect），而使得区域无法得到产业生根以及后续发展的波及效应，无助于区域长期的自主发展。“新自由主义”发展观采用市场机制来协调发展，通常的结果是自生自灭，政府在去管制化的思考之下抽去原本对于落后区域相当重要的财政支付与税收优惠等，让体质孱弱的区域直接参与所谓的自由竞争环境当中，因而无法逆转区域资源持续失血的情势。“新区域主义”对前两类政策在促进“劣势区域”的自我发展能力形成方面持强烈怀疑态度，在并不完全否认二者在区域发展中的适度作用的前提下，试图走第三条道路，超越“国家干预”与“市场调节”的两难选择，将区域政策的重点放在“区域财富”的积累与“区域内部力量”的动员和竞争优势的培育上。

2.1新产业空间

新区域主义提出新产业空间概念，动机是来自观察社会因为经济、政治、技术发展所产生的不均衡现象，透过结合资本主义的管制调节、劳动分工与交易成本等学说的观点，提出植根于产业变迁的新工业空间，其目的在于透过上述理论将产业的组织（无形结构）与空间上的聚集（实体结构）（agglomeration）产生联结。由于各个厂商的空间聚集经济形成，使外部经济产生，包括邻近性而能够共用资源、交换资讯，达到减少交易成本、形成产业生产的优势。后期的新产业空间研究开始从结构趋向治理、文化与制度的角度切入，纳入了网络作为论述的基础。对于新产业空间的内涵也从产业—空间演化的因果关系的讨论转为对于特殊的制度安排、社会传统（Social convention）以及区域认同所扮演的角色。同时，管制（regulation）的地位在新产业空间的概念中得到了进一步重视，新区域主义认为，管制是在特定的社会传统及学习能力条件下，新产业空间发展的有力支撑工具。

2.2群聚与地方合作经济

基于富有活力的经济区域的经验和地理学、经济学对群聚的研究，发展扎根于区域技能基础上的相关产业集聚，应作为政策行动的一个重点。这不仅可以培育富有意义的区域竞争优势，也可以充分利用专业化、外部经济和递增收益的好处。对企业的激励政策和对区域的制度支持，均应围绕特定产业的群聚这一政策来制定。同时，群聚产业竞争优势的获取，有赖于网络———地方合作经济，这种合作可以是水平的合作、垂直的合作，或前向、后向、横向的合作。而企业创新文化的培育、企业之间的学习与互惠关系的培育、部门专业组织与其它支持组织的组建及相互之间协同关系的培育等，对合作经济的形成特别重要[3]。

2.3学习与创新氛围

新区域主义十分重视学习与创新氛围的作用，认为区域的成功是来自集体学习的能力，以及如何透过共用与收集资讯而降低成本。这些能力来自于共同的文化背景之上，透过地方行动者所产生的网络降低了不确定性。此网络的特点在于其具有潜藏的行为指导、解释复杂讯息与形成对产品与科技的共识及信仰的能力。因为，这种默示的网络性格所产生的知识累积与区域创新的能力是不容易为外人所复制模仿的。具体对企业来说，不仅仅可以通过对自身经验的学习来提高企业的竞争力，也能够通过外部组织的经验来提高竞争力。外部组织包括了客户、中间商等，甚至还包括竞争对手。外部组织的经验嵌入于企业战略、技术、流程及管理和制度之中，并且通过其进行传播。企业如果是一个学习型组织，就能够进行创造性思考并创造出新的理念。企业与其他外部组织之间的关系能够影响企业的学习方式，不管这些关系是正式还是非正式的。因此，在区域政策制定中，要实现一个区域的竞争力提升与经济发展，地方政府应推动学习型组织的建设，鼓励群众的创新精神，培育富于创新和变化的网络文化。

2.4地方的制度基础

新区域主义将制度看作是“社会资本”（Socialcapital），在市场经济背景下，民主、信任、互惠等为核心的社会资本供给，有利于预见和抵御市场的风险。因而，社会资本与其它资本形式相比，是高度稀缺的资源。而社会资本的形成和积累，既依赖于区域发展自主权的扩大，地方决策的透明化、分散化与民主化，民主政治对精英政治的取代，政府与迅速发展的非政府组织之间多元公共空间的形成等正规制度的变革，同时也依赖区域包容性（Social inclusion）和认同感的加强，公众对公共决策主动参与精神的培养以及对集体利益和信任、互惠、合作生活的追求的积极引导，区域自信、自主和自治文化的宣传渗透等非正式制度的更新。另外，对于长期性面临结构性失业和企业家精神颓废的区域，培育包含所有附层的劳动力市场、大力发挥非正式经济（又称第三部门），改进和加强对非正式部门的金融和专业化服务，加大对公共工程项目的支持，建立能够满足地方真实需求的福利制度，充分调动地方经济发展的各种潜在资源，将区域发展同竞争力提升有机结合等，是区域重建和复兴的关键[3]。因此，在区域经济发展中，不仅要重视基础设施“硬件”的建设，更要利用和培育有利于区域竞争优势的地方制度基础建设。

3连片贫困区开发的历史变迁

新中国成立以来，中国政府高度重视连片贫困区经济社会发展，这些地区开发的演变深受不同历史时期国内政治、经济等特定环境的影响，这些地区的开发大致经历了发展起步、发展停滞、发展恢复等三个阶段。①发展起步阶段（1949—1965年）。新中国建立初期，面对国内极不平衡的区域经济发展格局，中国政府选择了自我循环的内向型区域平衡经济发展战略[15]，试图平衡区域生产力。这一时期连片贫困地区围绕发展重工业的国家宏观经济发展战略，注重发展交通运输的同时，逐步建立起了以资源导向为主的工业产业体系。尽管国家“二五”前期出现过激经济行为，基本建设规模过大，农轻重三产业结构失衡，但“二五”后期国家及时提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，并决定再用三年时间作为今后发展的调整进度阶段，连片贫困地区经济得到了逐渐恢复调整。②发展停滞阶段（1966—1976年）。经过前一阶段的发展，连片贫困地区逐步改变了以农牧业为主的传统单一产业结构，工业化得到了推进，结束了现代产业发展空白的历史。受国际、国内政治、经济形势的影响，“三五”和“四五”时期，国家实施向最不发达地区建设倾斜的区域经济反不平衡发展战略[16]。产业布局呈“山、散、洞”的分布格局，即向内地山区、边远少数民族地区发展，这虽然加快了连片贫困地区工业化发展的进程，但这一时期布局的重工业和兴建的绝大部分企业多是忽视民族地区、贫困落后地区实际，机械移植的产物，投资大、浪费多、效益差，未能真正形成生产能力，不仅没有联系当地的实际，特别是建立与连片贫困区有机的经济社会发展关系，更没有使这些地区得到切实的利益实惠，甚至严重损害了这些地区的切身利益。不仅如此，这些地区少数民族经济政策及各项优惠政策几乎全部停止执行，农林牧业生产、民族贸易、文教卫生、金融税收等各项事业也陷于停顿，连片贫困地区开发进入了停滞徘徊阶段。③恢复发展阶段（1977———至今）。我国实施改革开放以来，连片贫困地区农牧业生产、工业城市化水平及金融税收、人民生活等得到了迅速发展改善。这一时期，国家调整了区域经济不平衡发展战略，推进区域经济协调发展，启动了西部大开发战略，但连片贫困区自我发展水平能力低、基础设施不足、商品经济落后，与东部沿海地区的发展差距越来越大。目前，吕梁山区、太行山区、秦岭大巴山区、武陵山区、大别山区、井冈山和赣南地区、秦巴中高山区、陕北白于山区、黄河沿岸土石山区、沂蒙山区、闽西南、闽东北山区、努鲁而虎山区等18各连片贫困区仍是我国贫困人口集中分布的主要区域。而且，由于独特的自然地理、生态环境、历史进程、民族文化、经济区位等原因，上述集中连片贫困区与生态脆弱地区、少数民族地区、山区、边境地区、革命老区在空间布局上高度重合，其经济社会发展、扶贫攻坚的任务十分艰巨。2010年7月6日，温家宝总理指出，要把集中连片贫困地区作为扶贫开发重点，加大扶贫开发力度。与此同时，胡锦涛主席强调，应以增强自我发展能力为主线，加快集中连片贫困区的开发。可以预见，“十二五”发展期间，我国连片贫困地区将迎来新一轮大发展。

4基于新区域主义的我国连片贫困地区开发

总结我国连片贫困区开发的历程，尽管国家非常重视，但推动其经济发展的产业能力、市场能力、以及基础设施建设、技术与人才队伍建设和制度建设等效果还十分有限，促进区域经济发展的自我发展能力还远没有形成。在国家实施新一轮西部大开发战略背景下，站在新的历史发展时期，连片贫困区发展应该有新思路、新举措。

4.1产业倾斜，拓展新产业空间

连片贫困地区开发与规划应重视产业的扶持，拓展新产业空间。政府在考虑倾斜的政策时，要体现产业政策和区域政策相结合、产业政策区域化和区域政策产业化的特点，要明确规定哪些产业应给予特别的鼓励，真正体现优惠政策，又要为区域调整产业结构、长期协调发展服务。具体就连片贫困地区，首先，产业倾斜应尊重市场经济规律和市场的选择，注重产业技术经济和地区要素禀赋条件，强调按最大效率原则配置和利用各种社会和经济资源推进相关产业发展，使之发挥最大的经济效益。其次，连片贫困地区自然资源丰富，但技术工艺比较落后，科研力量薄弱，市场发育程度低，可以和发达地区建立各种区域优势互补，产业分工协作、互通有无的新格局，在比较利益选择和优化产业结核的基础上，拓展新的产业空间，创造真正的经济活力。另外，连片贫困地区产业扶贫政策的出台，应重视扶持中小企业发展，推动区域经济集群化发展。因为连片贫困地区往往真正意义上的现代化大型企业少，中小企业对于地方经济发展具有十分重要而又特殊的意义。政府对中小企业的扶持，可从资金上扶持：对中小企业正常经费活动所需资金，以政府补贴和贷款方式扶持；劳动力扶持；对中小企业经营者进行培训，提供有关就业信息等；发展规划扶持：指导中小企业确定发展计划，指导企业改善经营管理、提供行业发展情报等。

4.2推动区域创新网络建设

连片贫困地区区位条件差、创新要素缺乏、集群发育不良、激励创新的社会观念淡薄、鼓励创新的组织氛围不浓、协作创新的机制缺失等。推动区域创新网络建设，要在政府主导下，构建以市场为导向、以企业为主体、以产业集群为载体、以科研系统为源泉、以中介机构为桥梁、以金融机构为资金保障的官产学研金紧密结合的网络系统。因此，连片贫困地区创新网络建设应包括政府创新系统、企业创新系统、集群创新系统、科研创新系统、中介创新系统和金融创新系统等结点创新以及官产学研金关系链创新两部分。①结点创新。一是政府创新系统，包括合作创新，特别是要在多省交界的连片贫困区应强化地方政府间的合作互动，实现跨行政区域经济发展的资源共享、市场互利。二是企业创新系统，即提高企业自主创新能力有关的要素所构成的系统，包括企业创新系统的主体、创新能力、组织选择、制度安排与文化环境等要素。三是集群制度创新系统，即在连片贫困区传统产业和高技术产业一起抓，既要高度重视传统产业集群创新，又要突出区域重点，加快要素集聚，利用独有资源，发展特色产业，拉长产业链条，加强产业整合，逐步实现高技术产业的集群创新。四是科研创新系统，即大力扶持区域内大学和科研院所的建设，为区域经济的发展提供人才培养、科学研究和社会服务。五是中介系统创新，即转变中介机构的管理方式和运行模式，建立中介机构的现代企业制度。六是金融创新系统，即为区域创新网络提供资金保障，包括创新行业服务方式、培育风险投资市场等两个方面。②关系链创新，即建立以政府为主导，由政府、企业、大学和科研院所、中介机构、金融机构等结点组成的“官—产—学—研—金”关系链，通过这样一个完整的关系链的建立，为人才、资金、知识、技术等创新资源提供一个方便、快捷、有效的滚动平台，通过网络中创新资源的交流、融合、繁殖、提高网络整体创新能力。

4.3推进经济发展的制度基础构建

目前，连片贫困地区面临国家高度重视的大开发时期，其目标是要实现区域经济的自我发展、良性循环，而不能单纯依靠政府的倾斜政策、争取一些项目、一些资金支持问题，构建其良好的制度基础是一个非常重要的课题。一是要更新观念、提高市场意识。连片贫困地区往往表现为因循守旧、小富即安的小农意识，多年来国家扶贫过程中，养成了“等、靠、要”的依赖心理，政府经常跑项目、跑资金，而不是努力改变面貌，主动迎接市场经济挑战。因此，实现区域经济的发展，必须转变观念，树立积极进取的市场意识。二是要转变政府职能，营造有利于经济发展的制度环境。地方政府作为区域经济的管理者，行为的正确性和有效性关系到区域经济发展的实绩。例如，在新一轮产业转移中，连片贫困地区能否营造有利于承接产业转移的制度环境，关系到落户企业的生产经营环境和直接利益，因而影响发达区域产业转移的意愿。为降低落户企业制度成本，减少企业落户阻力，连片贫困地区必须转变职能。要做到实行政企分开，减少对企业经营管理事务的干预；要做到简化行政审批程序与环节，提高效率；要做到规范市场秩序，维护企业的合法利益。三是要完善基础设施。完善的基础设施无疑会加速资源的流动，提高市场配置效率，使连片贫困地区经济运行费用相对较低。因此，提高区域性基础设施水平是促进连片贫困地区经济发展的必要条件。

4.4培育区域中心城市

在各省（市）发展规划和生产力布局中，往往以中心城市及邻近周围地带为主体，地处边界地域的连片贫困地区较难得到应有的重视，这些地区发展的快慢要视各省（市）区内增长点辐射功能的强弱。弱辐射及自身因素制约，造成了连片贫困地区总是滞后于内地。因此，经济发展落后往往是这些地区的共性。对连片贫困地区来说，经济的发展全面的由国家投资和政策倾斜是不现实的，应打造地域中心城市，培育区域增长极，扩大连片贫困区“中心市场”的质量和数量，发挥区域的扩张效应，促进经济的发展。同时，在发展区域中心城市过程中，应处理好大城市与小城镇的关系。应该说，在大城市周围大力发展小城镇是绝对正确的，而对缺乏大城市带动的广大连片贫困地区而言，应该把发展大城市作为主要任务。如果只把注意力放在小城镇发展上，一是达不到创造就业岗位的要求，会抑制农民分流；二是不利于农民改变现有的生活方式，难以扩大工业品市场需求；三是不利于吸引发达地区资金；四是易将富裕农民的资产通过建房而固化在小城镇中，阻碍大城市的发展。因此，连片贫困地区城市化的推进，特别是有些地区人口达到500万的地方，应该把地区所在城市作为要发展目标，同时还要狠抓县城的建设和发展。

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